循环经济促进法与生态文明建设

四川大学经济学院教授  邓 玲

（2014年6月3日）

　　

　　循环经济就是在物质的循环、再生、利用的基础上发展经济。是一种建立在资源回收和循环再利用基础上的经济发展模式。3R原则是循环经济最重要的原则，3R原则即资源使用的减量化（reducing）、再利用（reusing）、再循环（recycling）。循环经济要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，其目的是通过资源高效和循环利用，实现污染的低排放甚至零排放，保护环境，实现社会、经济与环境的可持续发展。

　　循环经济的理论来源和实践基础。第一个提出循环经济的是1960年代美国学者鲍丁提出的宇宙飞船经济理论，他指出，我们的地球只是茫茫太空中一艘小小的宇宙飞船，人口和经济的无序增长迟早会使船内有限的资源耗尽，而生产和消费过程中排出的废料将使飞船污染，毒害船内的乘客，此时飞船会坠落，社会随之崩溃。为了避免这种悲剧，必须改变这种经济增长方式，要从“消耗型”改为“生态型”；从“闭环式”转为“开放式”。经济发展目标应以福利和实惠为主，而并非单纯地追求产量。这就是循环经济的思想源头。第一个实践循环经济的地区是丹麦卡伦堡。

　　党的十八大首次把生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总布局，凸显出加强生态文明建设对于实现国家治理体系和国家治理能力现代化的重要意义。习近平同志对生态文明建设高度重视并发表了一系列重要讲话，其中讲得最多的是发展循环经济。

　　建设生态文明和发展循环经济要靠制度和法律来推进。第一次在法律条文中提出发展循环经济的是2002年6月29日第九届全国人大常委会第二十八次会议通过的《清洁生产促进法》，而2008年8月29日第十一届全国人大常委会第四次会议通过的《循环经济促进法》则为发展循环经济提供了系统全面的法制保障。

　　《循环经济促进法》共七章58条。这部法律的主要内容有：

　　明确了发展循环经济的指导思想。《循环经济促进法》规定，发展循环经济应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针（第3条）。应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施（第4条）。所谓减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生（第2条）。

　　建立了循环经济发展规划制度。循环经济发展规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。《循环经济促进法》规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行；设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行（第12条）。2012年12月13日国务院正式通过了《“十二五”循环经济发展规划》，全国各省区也都编制了相应的循环经济发展规划。

　　建立了抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。发展经济绝不能突破本地的环境容量和资源承载力，应把本地的资源和环境承载能力作为规划经济和社会发展规模的重要依据。《循环经济促进法》规定，新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求（第13条），并通过建立和完善循环经济评价指标体系进行约束。

　　建立了以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，而现代社会发展要求生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。《循环经济促进法》规定，生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置；对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织；强制回收名录的产品或者包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定（第15条）。

　　强化对高耗能、高耗水企业的监督管理。减量化是发展循环经济的主要原则之一。《循环经济促进法》规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度（第16条）。

　　强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。《循环经济促进法》规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料（第18条）。

　　明确了减量化的具体要求。对于生产过程，《循环经济促进法》规定了产品的生态设计制度，对工业企业的节水节油提出了基本要求，对矿业开采、建筑建材、农业生产等领域发展循环经济提出了具体要求。对于流通和消费过程，《循环经济促进法》对服务业提出了节能、节水、节材的要求；国家在保障产品安全和卫生的前提下，限制一次性消费品的生产和消费等。此外，还对政府机构提出了厉行节约、反对浪费的要求。（第三章）

　　明确了再利用和资源化的具体要求。对于生产过程，《循环经济促进法》规定了发展区域循环经济、工业固体废物综合利用、工业用水循环利用、工业余热余压等综合利用、建筑废物综合利用、农业综合利用以及对产业废物交换的要求，提倡各类产业园区资源综合利用。对于流通和消费过程，《循环经济促进法》规定了建立健全再生资源回收体系、对废电器电子产品进行回收利用、报废机动车船回收拆解、机电产品再制造，以及生活垃圾、污泥的资源化等具体要求。（第四章）

　　建立了发展循环经济的激励机制。主要包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格政策、收费制度和有利于循环经济发展的政府采购政策。（第五章）