审批制度改革：既要数字少又要体验好
本月初，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上透露，目前新一届政府已取消、下放334项行政审批等事项。在简政放权被喻为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”之当下，继续对现有行政审批项目进行清理，是可预见的行政体制改革“火力点”。
行政许可法“得”与“失”
早在2001年加入WTO伊始，由于行政审批制度与世贸条约的冲突，行政审批改革由此启动。
“行政审批制度改革不是今天说的。在2001年国务院就提出了进行审批制度改革。随着2003年《行政许可法》的出台，已经对行政审批制度如何改作了详细的法律层面的规定。”在应松年看来，《行政许可法》的出台顺应了行政审批制度改革的需要，同时也理应成为行政审批制度改革的实施路径，“有法后，行政要依法。行政审批也是同理，不是审批，而是许可，不应叫行政审批制度的改革，而叫《行政许可法》的正适用。”
然而，就现实情况看，《行政许可法》实施并不理想。
“行政审批十余年后，政府管制的能力、管制的水平和管制的权力似乎没有因为审批许可的精简而缩小。像有些部门领导说的，刚开始以为《行政许可法》的威力很大，会限制我们的权力，最后搞了十多年发现就那么一回事，政府行使的权力还在行使，该有的审批许可事项改头换面依然如故。”中国政法大学副校长马怀德向记者说道。
尽管许可法的实施仍存问题，但是应松年仍看好这部法律在未来政府“放权”、“还权”方面的功用：“许可法还是相对完善，论述了什么叫许可，许可的种类、谁有权设定许可，即设定权，还有许可的程序。”
但《行政许可法》从2003年出台至今十余年未改，在主体适用等方面也需进一步修缮。
《行政许可法》规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民法人或者其他组织的申请行政机关，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”同时，又称“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。两条款即表示，内部许可不适用《行政许可法》。
“除了内部许可外，还有一个新名词创造：非行政许可的行政审批，两者造成大量行政审批事项不受《行政许可法》约束，很难对其控制规范。”马怀德认为《行政许可法》本身存在漏洞，需要重新界定许可范围，重新界定许可范围，将所有的非行政许可审批事项纳入许可法管理。
基于数字到“用户体验”
“数量问题凸显审批制度改革之艰难，到底有多少项许可谁都说不清楚，经济学家说不清楚，法学家也未必能说得清楚，政府官员更说不清楚。”近日马怀德教授表示。
李克强曾强调，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，要切实防止审批事项边减边增、明减暗增。
“按照上一届政府的统计，中央一级原有3603项，经过六次审批制度改革，砍掉了69.3%，也就是2497项，最后剩了1100项。李克强总理明确提出在本届政府内还要砍掉1/3，最终目标是中央政府只剩670多项。“即便已经减少这么多，不过从社会现实尤其是企业家角度、社会公众的感受来看，因为跟政府打交道依然困难重重，问题依然很多，政府管制的能力、管制的水平和管制的权力似乎没有因为审批许可的精简而缩小。”马怀德说。
基于此，马怀德提出，审批制度改革不能以数量论，要看实质，要看现在所说的真正的政府职能转变，到底放给社会、市场、老百姓个人多少权利，政府手中的权力到底还有多大。
马怀德认为，十余年行政审批数量的持续减少并未给市场主体带去“用户体验”的实际转变：“李克强所说的"明简暗增，边减边增"的现象还存在，甚至还有"假减真增"。”
行政审批制度改革前后历经6次，从数量上看大幅减少，却并未带来实际“体验者”的点赞，改革背后的“游戏”令人玩味。马怀德总结成以下三点：
首先，从文字上看，利用“许可”同义词，变相地保留了、增加了审批许可。中文词汇丰富，除“许可”外还有很多类似的词表达许可或者蕴含着“许可”之义。比如，“核准”、“备案”、“审评”、“考核”、“评估”等称谓。这类变相存在的许可导致了今天表面上看起来审批砍掉了不少，但实际上依然存在。
再次，从数字上看，在要求减少审批事项的高压下，为保留部门权力，以“数字游戏”搞假改革。如把常年不用的审批许可事项砍掉上报，使总数减少；以“合并”的方式把本来存在的许可事项归纳起来，精简了数量，但该许可依然存在。
第三，许可条件的许可化问题。一项许可设定若干个前置条件。若此条件需通过行政机关得以实现，那此条件本身也成为一个许可。所以，设定一个许可，可能增加了若干许可条件，实际增加了许可项目。如开发商办理规划许可证，必须具备十几项前置条件，如国土局的土地使用权证书、用地规划许可，环境部门发放的环评意见，质检部门发放的质检意见等，都需要在行政部门办理的。许可条件许可化也就成为严重的问题。
对于审批改革存在的此类问题，中国社科院研究员周汉华持有同样观点，他认为，审批制度改革应淡化行政审批制度改革中的“批次”概念，实现从“批发”向“零售”、从“基于数字”向“基于体验”、从“粗放”向“精细”的深刻转变。
行政审批制度改革，周汉华将其划分为“存量”与“增量”两个视角：除了目前公众所聚焦的现有项目的调整与废止外，对于后续增量审批项目管理，应予以同等重视，实现事前控制，降低行政成本。
行政审批制度下一步的改革方向，是进一步压缩、精简审批事项削减政府权力，腾挪市场空间，通过审批许可事项的精简，转变政府职能，提高政府效率。对此，作为专门规制政府行政许可行为的法律，《行政许可法》将发挥更大作用，而对于现行其他法规和部门规章，则需要进一步调整废止。
就许可法存在的漏洞，马怀德提出以下建议：
一是要保证《行政许可法》有效的实施，严格遵守行政许可法中国福彩app官方下载：设定许可需要进行必要性可行性审查的程序，违法设定的许可事项及时加以清理和撤销。二是根据《行政许可法》实施中暴露出的一些问题尽快启动修改许可法：扩大《行政许可法》适用范围，把所有行政许可、行政审批事项纳入许可法的适用范围；修改《行政许可法》，切实有效保证公众参与行政许可的设定和实施。三是细化第13条规定，《行政许可法》13条规定公民自主决定的、市场能够解决的、事后监督、中介组织能够解决的不设定许可。但该标准太笼统，没有具体标准。细化第13条“不能设定行政许可”的具体情形，能够最大限度限制立法机关和行政机关设定新的行政审批许可事项。
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